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    党的十八大和十八届四中全会对人大建设的三个重大理论创新
    作者:重庆市人大常委会研究室 蒋元文   2015-06-04 10:43:43   来源:安徽人大网   点击:

    为了更好发挥人民代表大会制度支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用,党的十八大和十八届四中全会对人大建设理论进行了重大创新,使人大在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重要。这些创新,集中起来,体现在以下三个方面。

        第一,明确人大常委会是国家权力机关。党的十八大报告要求,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权。

        这里,需要注意的是,虽然在日常工作中我们习惯性把人大常委会叫做国家权力机关,实际上也在履行国家权力机关的职责,但宪法中的定位从来都是说人民代表大会是国家权力机关,人大常委会是权力机关的常设机关,从没说人大常委会是权力机关。现行宪法第二条指出,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;第五十七条规定,中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会;第九十六条规定,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。

        党的十八大报告第一次明确人大常委会是国家权力机关,应该说是一个非常重大的突破,也是十分必要的。现实中,人民代表大会的时间一般都比较短,审议决定的都是一些非常重大的问题,比如,全国人民代表大会修改宪法、监督宪法的实施,制定和修改国家的基本法律,选举、决定、罢免国家机构组成人员,决定国家的重大事项,监督国家机关等,县以上的地方各级人民代表大会制定和颁布地方性法规,审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划,讨论决定重大事项,选举和罢免本级人民代表大会常务委员会组成人员,选举和罢免本级人民政府的领导人员,选举和罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长等,而会议的召集和准备等大量工作是人大常委会做的。没有人大常委会,人民代表大会是难以行使职权的。

        同时,为确保民主的制度化、经常化,人大常委会行使着大量职权,承担着繁重的工作任务。比如,全国人大常委会就有立法权、宪法和法律解释权、宪法实施的监督权、对国家机关工作的监督权、对国家机关工作人员的人事任免权、对国家生活中重要问题的决定权等,县级以上地方人大常委会就有在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行,重大事项决定权,人事任免权,监督权,特定问题调查权等职权。人大常委会是事实上的国家权力机关。

        第二,明确人大常委的提法。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,增加有法治实践经验的专职常委比例。这是党的文件第一次明确人大常委的提法。

        尽管在实际工作中,有一些地方人大把人大常委会委员叫人大常委,但由于现行宪法第六十五条规定,全国人民代表大会常务委员会由委员长、副委员长若干人、秘书长和委员若干人组成;第一百零三条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会由主任、副主任若干人和委员若干人组成,宪法没有改,于法无据,既显得明不正,言不顺,又没有新的内涵。

        在“四个全面推进”的新形势下,把委员改为常委,虽然只有一字之差,却是人大建设中的重大突破。同时,也赋予了人大常委更大责任和新的使命。笔者认为,委员制和常委制是有区别的,委员履职大多体现为个人意志和行为,在实际工作中,也多是如此,而常委履职则应更多代表某个行业或领域的意志,具有行使集体职权的性质。随着法治建设的推进,人民代表大会闭会期间的人大工作更加繁重和艰巨,审议决定重大事项、制定出台法律法规、加强对“一府两院”的监督等,大量的工作是由人大常委会组成人员,尤其是人大常委承担的,人大常委的履职能力和水平对提高人大工作质量和实效,具有重要作用。这就要求,加强人大常委建设,包括明确常委职权的内涵和外延、明确专职常委的职级、加强常委的集体服务班子和工作人员建设、明确常委联系的相关领域和选区选民、围绕人大常委会审议的议题深入选区和选民收集了解相关情况,敢于担当,积极履职,不负党和人民的期望和重托。

        第三,明确人大之间的上下级关系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,健全向下级人大征询立法意见机制。第一次提出人大之间是上下级关系。

        人大之间的关系问题,一直是困扰人大工作的重要问题。长期以来,人大之间的联系比较松散,不像党委政府工作那样具有系统性和整体感,上下人大“两张皮”的问题比较突出。明确上下级关系,正当其时,也符合中国实际:一是各级地方人大都在中国共产党的领导下行使国家权力,这种权力的行使与西方国家的“三权鼎立”、多党轮流执政有本质区别。二是上级人大的组成人员是由下级行政区域的选民或选举单位选举产生的,他代表了本级的选民或选举单位的意愿和要求,上级人大及其常委会的重大决策和通过的法律、法规、决议、决定等,也包括在下一级行政区域中,是一种事实上的包含与被包含、领导与被领导的关系。三是下级人大是上级人大权力的来源和民主基础。离开了下级人大,上级人大就无法全面开展工作。实际工作中,一些地方人大创造的执法检查、工作评议等上下联动,互相支持配合,取得了比较好的效果。四是地方人大工作的实践呼唤实行上下级关系。地方人大设立常委会以来,地方人大常委会领导一直在要求和呼吁建立上下级关系,以形成工作的整体合力。从实际出发,明确人大之间的上下级关系,在各级党委的领导下,开展人大工作,督促解决“一府两院”工作中的突出问题,对于克服工作中的孤立性、盲目性、分散性,使中华人民共和国的一切权力属于人民的宪法原则真正落到实处,具有重要意义。

        建议有关部门加大工作力度,适时修改宪法和法律,及时把党的主张通过法定程序成为国家意志,以更好地适应全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的需要,加强人大建设,推进人民代表大会制度理论和实践创新,推动人民代表大会制度与时俱进,使人民代表大会制度在维护国家统一、民族团结、社会进步中发挥更大、更加有效的作用。    (重庆市人大常委会研究室  蒋元文)

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